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御史的历史沿革

信息来源:中国纪检监察报 阅读数:3640 次 发布日期:2018-06-25

《唐六典》中对御史台的记载

秦汉:御史大夫之职正式设立

中国古代高度重视国家监察,创造了独具特色、源远流长的以御史制度为主体的监察制度。

御史的名称,在我国周代就已经有了,属于史官一类。随着社会生产力和生产关系的发展,秦汉以后,御史从史官中逐渐分离出来,成为了专门执掌纠弹之任的监察官员。

秦汉时期,御史大夫之职正式设立。“御史大夫,秦官,位上卿,银印青绶,掌副丞相”,御史大夫与丞相、太尉并称“三公”。西汉后期,御史大夫转为大司空,其属下的御史中丞出居外台,这就是日后御史台的雏形。

《旧唐书》有言:“御史台,秦、汉曰御史府,后汉改为宪台,魏、晋、宋改为兰台,梁、陈、北朝咸曰御史台。”唐代史学家杜佑编纂的《通典》对此有十分详细的记述:“(御史)所居之署,汉谓之御史府,亦谓之御史大夫寺。汉御史大夫寺,在大司马门内,无塾,其门署用梓板,不雘色,题曰‘御史大夫寺’。亦谓之宪台……后汉以来,谓之御史台,亦谓之兰台寺。”

至此,御史台开始有了自己的衙署作为处理公务的场所。然而,这时御史大夫的主要职责是协助丞相处理朝政,御史大夫与丞相合称为“两府”,丞相出现空缺,则由御史大夫迁叙。御史大夫名义上是最高监察官,但他同时又是副丞相,因而监察职能相对有限。至于御史中丞,汉代本居殿中兰台,负责管理图书秘籍、接受公卿奏事、举劾案章,外督部刺史,内领侍御史,从其职掌来看,也没有成为一个专掌监察的独立机构的长官。

同时,汉代的监察权,除御史中丞所领外,尚有丞相府司直察天下郡国百僚;司隶校尉察三辅(汉代京畿地区分为京兆、左冯翊、右扶风,合称“三辅”)、三河(汉代河内、河南、河东三郡合称“三河”)及弘农七郡,又有丞相史出刺地方和特察使巡察州郡,故监察权分散而不集中。东汉时,御史中丞在组织上尚属于少府。总之,秦汉时期监察权和行政权彼此重叠,监察机构尚未完全独立。

唐代:御史台成为独立完整的监察机构

从曹魏开始,御史台正式脱离少府,成为独立的中央监察机构,直属皇帝。同时,御史台长官御史中丞也脱离少府的管辖,成为独立的监察官,由皇帝任命。至此,御史台已经具有基本独立的监察权。

隋初,设御史台为最高监察机关。炀帝时增设谒者、司隶二台,由御史、谒者、司隶三台共掌监察。炀帝还罢御史入值禁中之制,御史因此离开宫禁,专隶外台,不再为君主近侍之臣。此时御史台机构尚不统一,监察权尚不集中。

唐代的御史台是一个完整的机构,有自己的一套职官系统。御史台的最高长官是御史大夫和御史中丞,下设台院、殿院和察院,分别由侍御史、殿中侍御史和监察御史任职。据唐代官修政书《唐六典》云,侍御史“掌纠举百僚,推鞫狱讼”;殿中侍御史“掌殿庭供奉之仪式”;监察御史“掌分察百僚,巡按郡县,纠视刑狱,肃整朝仪”。三院监察官品阶不同,职掌分明,构成一个十分严密的系统。

在整个唐朝,御史台名称虽屡有变易,但其机构却基本保持不变,御史台机构具有相对的完整性和系统性。御史台总编制136人,最高长官御史大夫1人,从三品;御史中丞2人,正五品,是御史大夫的副手;台院置侍御史4人,从六品下;殿院置殿中侍御史6人,从七品下;察院置监察御史10人,正八品上;置主簿1人,从七品下;录事2人,从九品下。以上有御史23人(主簿、录事是台内高级办事人员,无监察权),有品级的官员共计26人,其余110人无品级,分别是令史57人,书令史35人,亭长6人,掌固12人,皆为一般办事人员。就整个监察制度而言,御史台已成为一个独立完整的监察机构,其内部分工细密,职责分明,并为后世所承袭。宋、元、明、清的监察制度,很多都可在唐制中找到其源头。

宋元明清:根据自身情况增改御史制度

宋代初期承袭唐制设御史台为最高监察机关,以御史大夫为长官,但是向无实任,实际上形成了御史中丞主领台务的惯例。台院置侍御史1人,殿院置殿中侍御史2人,察院置监察御史6人,不仅人员比唐代减少,而且由于实行差遣制任职,御史多兼任它职,其他官员又兼领御史之职,御史台管理和监察权行使模糊,三院往合一的方向演化。北宋开始设立言事御史,“监察御史兼言事”,台谏同称“风宪之地”,形成了御史与谏官合一态势。地方上则设置转运司、提点刑狱司、提举常平司等“监司”,形成上下相维、环环相扣的地方分权监察体制。

元代御史台与中书省、枢密院鼎足而立,设御中大夫2员,从一品;中丞2员,正二品;侍御史2员,从二品;治书侍御史2员,从二品;殿中侍御史2员,正四品;监察御史32员,正七品;御史台的地位提高了。但是,改台院为殿中司,台院的职权并入察院,殿中侍御史仅设两名,察院成为御史台主体,御史台内部组织继续趋于一元化。

元代监察制度最重要的特点之一是创设了“行御史台”制度。行御史台作为中央御史台的派出机构,每个行御史台管辖若干道(省)。除行御史台外,还建立提刑按察司、肃政廉访司,作为地方监察机构,从而形成御史台、行御史台、各道监察司三级监察结构。

明代对监察体制作了较大改革,把御史台更名为都察院,把御史台的三院制改为都察院的一院制,设左右都御史、左右都副御史、左右佥都御史,并另设六科给事中,监察六部官吏。明代最重要的创建则是使御史分巡天下成为定制,创立了“巡按御史”制度。巡按御史“代天子巡狩”,直接对皇帝负责,并与地方按察司互相配合,形成了双重监察体制。另外,总督、巡抚都带都察院都御史或副都御史衔。

清初沿用明制,设都察院,但是实行“科道合一”。雍正把专察六部的六科合并于都察院,在都察院下设十五道监察御史,左都御史和左副都御史主领都察院院务,率下属六科给事中、各道御史对中央各部和地方行使监察权。清代地方上则在各省设立按察使司(俗称“臬司”或“臬台”)等,并设立五城察院、宗室御史处和巡按御史、巡盐御史、巡漕御史、巡农御史等名目繁多的专门和临时监察机构,构建了网络密集的监察体制。

中国古代御史制度,萌芽于先秦,在秦汉时期已初具规模,到唐代则已经比较成熟、健全和定型。此后,宋、元、明、清各朝又适应本身的社会历史条件进行了增改,一直延续了两千多年,也是今天我国监察制度的历史渊源。(岱石)


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